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통일이후의 남북한 토지분쟁 해결 및 경제개발 방안 한국의 토지이용 실태 한국에서의 국가토지 및 일반 토지의 효율적 이용은, 1945년 이후의 국가적 차원에서 토지이용 방안들이 제기되어 온 것이 사실이지만, 실제적 활성화는 1970년대 이른바 개발도상 당시의 박정희 대통령에 의해 주도된 산업고도화 정책에 기안하여 급속도로 진전되기 시작했다. 예컨대 주택양산, 도로망 확충, 항만개발 등의 수요급증에 의한 것으로써, 200년도 초까지 지속적으로 토지이용 정책이 확대되었다. 이를 구체화 하면, 정부의 산업육성정책에 따른 경부고속도로건설에 이어, 서울 인천을 잇는 경인고속도로 건설 등 6개의 광역고속도로가 신설, 확장되었는가 하면, 서울 부산간 KTX고속철도 건설을 비롯한 철도산업의 고도화 정책, 항만시설의 대대적인 신설 및 확장, 산업단제 조성 등을 의미하는 것으로써, 이같은 토지이용의 팽창정책은 결국 토지의 확보를 어렵게 했고, 국토의 효율적 이용을 저해하는 원인으로 작용한 것이 사실이다. 따라서 향후 국가 미래 차원에서 볼 때, 북한이나 155마일 휴전선 접경지역의 토지이용 정책수립이 불가피할 전망이다. 여기에 한국의 지속적인 경제발전, 남북화합이라는 측면에서 볼 때도, 남북간 통일 이후의 북한토지의 효율적 이용방안 정책 수립이 시급히 요구된다 할 것이다. 다만 남북한 간의 토지제도가 대별된다는 점, 이른바 남한의 토지는 사유재산과 국유재산으로 구분되어 있지만, 북한의 토지는 개인의 소유가 억제되어 있는 공공재산 영역이기 때문에 이를 어떻게 대응하느냐 하는 획기적인 방안이 정책화 되어야 할 것이다. 이에 반해 남한의 토지점유 분포가 국가재산보다는 사유재산이 많기 때문에 각종의 국토의 이용을 위해서는 토지소유자로부터 매입 또는 보상 등이 요구되기 때문에 국가차원의 경제적 국토이용을 하는데는 한계가 있다는 점에 주목해야 할 것이다. 앞서의 기술에서 언급했듯이 북한의 경우, 사유재산제도가 전면 부정되고, 국가소유와 사회협동단체의 슈오만 인정하고 있는 현실에서, 그 토지유형의 대부분이 산림토지와 농업토지가 대부분을 차지하고 있는 현실에 있다. 따라서 도시용 토지는 상당히 미미한 수준에 불과하고, 토지이용 현황 100% 대비 기준으로 볼 때, 농업용토지16.4%, 주민주거토지 1.0%, 산림토지 74.4%, 산업토지 1.4%, 수역토지 5.7%, 특수토지 1.1%로 구분되어 있다. 이러한 현황으로 볼 때, 통일 이후의 북한토지 이용의 경제적 가치는 대다하다는 것으로 요약될 수 있는 통계자료라고 할 수 있을 것이다.그러나 이러한 북한의 토지실정에 앞서, 통일후 가장 먼저 해결해야 할 과제 중 하나는 북한의 토지소유권 문제라는 것을 간과해서는 안된다는 점이다. 더욱이 북한은 1946년 3월에 {토지개혁 개혁에 관한 법령}을 공포, 같은 해 3월8일부터 3월31일에 토지개혁을 단행하는, 이른바 북한의 토지개혁 범주에 농지 뿐만 아니라 산림, 강산, 공장 등 전 국토를 대상으로 토지 전반의 몰수를 통해 국유화 조치를 단행하는 과정에서 뭇무상몰수와 무상분배를 원칙으로 하였고, 그 결과 개인의 토지소유가 인정될 수 없었다. 특히 토지행정과 시스템에 있어서, 우리 한국정부의 토지행정과는 달리, 지적측량 및 지적제도가 없다는 점이고, 토지대장 및 건물등록대장 만을 작성하여 활용하고 있는 정도로써, 토지등록대장, 토지이용허가정리부, 토지경력서, 지적도, 토양도, 토지설계도 등이 존재하여 있다. 이같은 북한의 토지행정 제도는, 소유권회복, 소유제도의 개편, 보상문제 등 복잡한 문재점이 발생하게 되며, 이에 따른 법적분쟁 및 손실보상에 따른 통일비용이 증가된다는 것을 예상할 수 있다. 그렇다면, 이러한 남북한간의 토지정책 이질화는 어떻게 극복할 것인가 하는 문제가 관건이라고 할 수 있을 것이다. 독일의 토지분쟁 해결과 경제개발 사례가 반면교사 결국 이 문제의 해결방안은 통일독일의 토지정책 제도에서 하나의 해법을 찾을 수 있다고 본다. 필자 자신이 토지공법 전문가이기도 하지만, 토지공법의 학문취득을 독일에서 했기 때문에 하나의 경험칙에서 나온 대안이기도 하다. 1990년 10월 3일 독일 통일이후의 토지 재산처리 과정을 보면, 우월한 경제력을 토대로, 과감한 정치적 결단으로 통일을 성취했고, 그 과정에서 독일 국민 각자가 엄청난 고난을 감내했다. 특히 재산권 문제에 있어서, 동부독일의 경제질서가 자본주의체제인 서부독일의 경제질서에 흡수됨으로써, 동부독일에 대한 사유화 조치와 함께 과거 동독지역의 반법치주의적 불법행위에 대한 처리가 요구되었는가 하면, 재산권침해행위와 관련한 서독의 법치주의 실현을 위한 과거청산문제는 동서독간의 재산권 문제의 핵심으로 부각되는 터여서 통일의 장애요인으로 작용했었다는 것을 우리 정부가 살펴 볼 필요가 있다. 이 부분에서 독일통일의 재산권분쟁 극복사례를 들여다 볼 필요가 있다. 사유재산의 보장원리와 토지, 천연자원 및 생산수단을 사유화 하기 위한 보상방법과 정도에 따른 공유재산 및 공공재산으로의 이전문제는 동독의 제도는 참조하지 않은 채, 서독의 기본법에 의해 처리했다. 이는 앞서 기술한 우월한 경제력을 토대로 한 통일정책의 일관된 방안에 기초한 것이라고 할 수 있다. 물론 독일정부에 의해 침해된 재산권에 대하여 사유화 방안과 원상회복 등을 통한 재 사유화 방안이 쉽게 해결되지 않은 까닭으로 미해결 재산이 많았었다는 점도 향후 남북한 통일이후의 재산권정리 방안에 고찰해 볼 사항임이 분명하다.그러나 독일통일 정부는 1990년 6월 15일 동서독 정부의 공동성명과 1990년 8월31일 체결된 통일조약 제41조 제1항에 의하여 해결하도록 하는 원칙에 합의했다. 그 내용은 이렇다. “첫째 1945년부터 1949년까지 점령법 또는 점령고권에 의한 몰수는 원상회복되지 아니한다. 둘째 동독이 행한 몰수 또는 몰수에 준하는 침해 가운데 자연인을 대상으로 하지 않고, 주소를 동독지역 밖에 가지고 있거나, 경찰에 전출신고를 하지 아니하고 비합법적으로 동독지역을 떠난 사람만 대상으로 행하여진 경우에만 심사 및 반환대상으로 한다. 셋째 몰수된 부동산은 원칙적으로 반환되지만 자연인 이외에, 종교단체, 공익재단 같은 부동산에 대하여 소유권 또는 물권적 이용권을 정당한 방법으로 취득한 경우에도 반환하지 아니한다. 넷째 국가의 강제관리는 폐지된다. 다섯째 정당한 방법으로 성립된 임대차 또는 용익관계는 소유권의 반환 또는 국가의 강제관리의 폐지에 의하여 영향을 받지 아니한다. 여섯째 미해결재산의 처리에 있어 나치정권의 피해자의 재산법상의 청구권도 포함한다. 일곱째 미해결 재산문제의 처리는 동독의 경제적 부흥에 장애가 되어서는 안된다.“ 는 방안을 강구하였다. 위와 같은 공동성명 방안을 실천하기 위하여 동독정부는 1990년 7월 11일 재산청구권의 신고에 관한 명령(신고령)을 공v하고, 몰수재산의 원소유자에 대한 원상회복 또는 보상을 위한 준비단계로서, 신고대상인 권리의 범위, 신고절차 등을 규정하였다. 이같은 기초적 방안에 더하여 통일독일의 토지분쟁 사례를 보면, 향후 우리 정부가 채택해야 할 사안들이 다대하다. 그 해결사례를 보면, 독일은 동.서독간의 통일을 한 후, 토지의 반환을 우선적 과제로 추진하여 구 소유자에게 반환하였고, 이것이 불가능한 경우 손상보상을 해주었으며, 통일 후 미해결재산의 해결을 위한 제도적 장치인 독일의 신탁청은 1990년 구 동독의 산업적 경제적인 ㅇ산을 안고 등장하였으며, 통일 이후 구 동독의 자산가치로 최고 6천억 마르크에 이르는 기업과 부동산을 관리했던 독일 공법상 연방정부에 직속된 공법인으로 1994년까지 존속시켰다. 단 소유권이 불확실할 경우 경제개발단계에서 투자가 지연되고, 사회혼란이 야기되었으며, 1994년 3월31일 통일 후 4년간 구 토지소유 재산에 관한 반환소송이 222만건에 달할 정도였다는 것은, 우리 한국정부도 면밀히 분석하여 대응정책을 수립해야 할 대목이다. 더구나 북한의 경우에도 독일과 같이 통일 후 토지몰수자에 의한 소유권반환청구소송 또는 손실보상의 문제 등으로 법적 분쟁이 제기될 경우, 통일비용이 그만큼 부가된다는 점에서 통일후의 북한경제 개발에 상당한 지장이 초래될 수 있다는 것을 염두에 두고 대비정책을 마련해야 할 것이다.

DMZ 세계평화공원 조성에 관한 제언 박근혜 대통령은, DMZ내의 세계평화공원 조성과 관련, "저는 중무장지대가 돼버린 비무장지대(DMZ)의 작은 지역에서부터 무기가 사라지고, 평화와 신뢰가 자라나는 공간으로 만들고 싶다"며 "과거 서로 총부리를 겨눴고, 정전협정을 맺은 당사국들이 함께 국제적 규범과 절차, 그리고 합의에 따라 평화공원을 만든다면 그곳이 바로 한반도 평화와 통일의 출발점이 될 것"이라며 DMZ세계평화공원 조성에 대한 관심과 참여를 당부했었다. DMZ [demilitarized zone , 非武裝地帶 ]는 :국제조약이나 협약에 의해서 무장이 금지된 지역 또는 지대로써, 모든 군사시설의 설치가 금지된다. 한국은 휴전협정에 의해서 휴전선으로부터 남·북으로 각각 2 km의 지대가 비무장지대이다. 일단 비무장지대의 설정이 결정되면, 이미 설치된 것을 철수 또는 철거하여야 한다. 비무장지대는 주로 적대국의 군대간에 발생할 우려가 있는 무력충돌을 방지하기 위해서 설치된다. 비무장지대의 출입은 군사정전위원회의 허가가 있어야 한다. 그런데 현재, 비무장지대에 한국주민 거주의 ‘자유의 마을’과 북한주민 거주의 ‘평화의 마을’이 존재하고 있다. 바로 이런 곳에 박근혜대통령이 평화공원을 조성한다는 강력한 의지를 밝혔다. 대단히 획기적이고, 파격적인 즉 창조안보적 패러다임의 변화이자 한반도 신뢰프로세스의 일환이다. 더더구나 이것을 UN과 미국의 동의를 얻고, 함께 추진한다고 발표를 했다. 다만 이 추진의 전조에 직접 당사국인 북한의 동의나 협조를 구해야 한다는 사실을 간과해선 안된다. 우리가 괄목해야 하는 것 중의 또 하나는 국군통수권자인 대통령의 결단과 결연한 의지다. 박근혜대통령은 정전 60년이 된 지난 7월 27일, 용산 전쟁기념관에서 유엔군 참전 60주년을 기념하는 자리에서도 ‘DMZ 평화공원 조성의지’를 발표했다. 이는 지난 5월 미국 순방시, 미 의회 상·하원 합동연설에서 밝힌 구상을 재확인한 것이었다. 그럼에도 불구하고 필자가 우려하는 것은, 6.15와 10.4선언을 철저히 무시하며 대북 적대시정책으로 일관했던 전임 이명박정부가 2010년 10월 접경지역지원법 전부개정법률(안)을 발의하면서 DMZ · 민통선 일원 접경지역에 21조의 예산을 들여 추진하고자 했던 초대형 개발프로젝트를 계승하는 것이 아니냐 하는 국민들의 우려와 DMZ 난개발을 통해 생태계를 파괴하는 정책은 아닌지의 여부, 실제 DMZ내의 세계평화공원을 조성하려 할 때, 미국.중국.러시아 등의 강대 이해당사국들이 동의할 것이냐 하는 불합리점과 북한이 이에 순응할 것인지의 상황을 차지하고라도, 그 지역에 산재되어 감추어져 있는 지뢰제거의 문제점은 간파를 하고 세계평화공원 조성 정책을 제안했느냐 하는 점이다. DMZ는 분단의 구체적인 표상이다. 한반도의 분단이 동북아의 긴장을 조성하고 미국과 중국, 러시아 등의 강대국간 패권의 근거로 악용되면서 격화되고 있는 전쟁위기의 불안한 현실이 지속되는 것은 정전협정 때문이다. DMZ가 평화를 담는 토지가 되기 위해서는 정전협정이 평화협정으로 바뀔 때만 가능하다. 박근혜정부가 법적인 관할권이 한국정부에 있지도 않은 DMZ에 대해서 정전상태를 전제로 ‘DMZ 평화공원 조성’을 말하는 것은 대의적 관점에서는 매우 공감하여 동의하는 국민들이 많을 것이지만, 구체적 실현단계에 접하게 되면, 문제는 위와 같은 필자의 지적들이 반드시 걸림돌이 될 것이라는 점을 박근혜정부 정책 입안자들은 살펴야 할 것이다. 또한 민주주의의 근간을 송두리째 부정하고, 박근혜정부의 출범자체를 불북하는 좌악성형의 정치집단들이 국회의 한 축을 담당하고 있는 현실에서 온갖 방해공작이 또 다른 국론분열을 야기시키지 않으리라는 보장이 없다는 것을 분명히 하면서, 정책대안을 제시하는 것으로 마무리하고자 한다. 우선 이명박정부의 “남북교류·접경권 초광역개발 기본구상 및 종합계획”을 살펴 보므로써 이해를 구하는 것이 효과적일 수 있다는 점에서 그 내용을 개괄 정리하였다 2009년 12월 이명박정부가 발표한 접경권 초광역개발 기본구상과 향후 마련되는 종합계획은 다음과 같이 수립되었다. 첫째 DMZ 생태관광벨트 육성에 관한 정책이다. - DMZ에 존재하는 희귀생태자원과 문화유산을 세계 공동자산으로 활용하기 위하여 DMZ 일원을 “생물권보전지역”과 “지오파크”로 지정하는 방안을 추진하며, DMZ 대부분을 보전중심인 핵심지역으로 지정하여 경관가치를 제고하는 한편, 최외곽지역에는 지자체와 주민이 참여하는 생태관광프로그램을 개발하여 지역소득 창출에도 기여할 수 있도록 추진된다. 또한, 해양과 수변, 경관, 전적지의 입지특성을 고려한 세계 생태평화공원을 조성하여 역사문화유산과 연계한 체험관광 프로그램을 개발하고, - 강화∼고성까지(총 495㎞)의 민통선지역을 자전거길인 평화누리길로 연결하여 지역문화유산과 생태지역 탐방을 연계한 체류형 관광상품으로 개발하는 한편, 세계 각국의 자전거 매니아를 타겟으로 명품코스를 개발하여 전세계 자전거인이 참여하는 “DMZ 세계 MTB 대회”도 개최키로 했는가 하면, - 아울러, 서해5도지역의 3대 관광권을 연결하는 연안크루즈 관광 상품을 개발하여 새로운 관광수요를 창출해 나간다는 계획이 이른바 DMZ 생태관광벨트 육성에 관한 정책의 골간이었다. 둘째, 세계 평화협력의 상징공간 조성에 관한 정책으로써, - DMZ에 대한 국제적 관심을 유도하기 위하여 국제사회가 참여하는 평화 상징공간을 중장기적으로 조성할 계획이었고, 이를 위해 판문점을 중심으로 UN평화회의장을 유치하여 갈등의 장을 평화와 화합의 장으로 전환하고, 생태·평화·인권·분쟁해결 국제전문가를 양성하는 UN 평화대학 설립을 추진하며, . 또한, 저개발국 지뢰피해자들의 정신적·육체적 장애치료 및 재활을 위한 지뢰피해자 재활타운을 조성하고, 의료보조기 산업 및 의료전문대학과 함께 재활의학 테크노밸리로 발전시켜 나가겠다는 내용을 정책에 담았다. 여기에 동서-남북간 교통인프라 구축을 통해 장기적으로 단절된 기간교통망을 연결하여 동서/남북간 물류기반을 구축할 계획이며, 특히 동서간 생활권 통합을 위해 동서 녹색평화도로를 연결하고, 아울러, 남북간 단절된 철도와 도로를 복원하여 대륙과의 인적·물적교류를 활성화하며, 남북관계 진전에 따라 환황해 경제권 진출관문으로서 영종도 국제공항과 해주․개성지역을 연결하는 서해 평화 연도교를 연결하는 방안도 구상했었다. 특히 주목되는 내용 가운데는 남북한 교류협력지구를 조성한다는 대목이다. 국토의 중앙으로서 입지여건을 활용한 산업형 · 물류형 · 관광형 등의 “남북교류협력지구”를 조성하고, 서부 산업지역에 산업형 교류협력지구를 조성하여 개성과 파주 LCD단지를 연계하는 첨단영상부품산업을 육성하고, 국토 중앙에는 물류형 교류협력지구를 조성하여 유라시아로 진출하는 통로로 활용하는 방안을 강구하면서, 동부 해안지역에는 설악산과 금강산을 연결하는 국제수준의 관광형 교류협력지구를 조성한다는 것으로 요약되고 있다. 그렇다면 이러한 이명박정부의 구상과 박근혜정부의 정책간의 괴리는 무엇이며, 어떤 사안들이 수정 보완되어야 하는가 하는 문제를 짚어야 할 것이다. 이명박정부는 당초 이 구상과 종합계획을 실현하기 위하여 2010년 4월 DMZ · 민통선 지역의 개발의 효율을 위해 ‘접경지역지원법 전부개정법률(안)을 발의하였다. 이 법은 이듬해 4월 국회를 통과하고 5월에 공포되었다. 그리고 박근혜정부는 2013년 3월 ‘접경지역지원법’을 ‘접경지역지원특별법’으로 격상시켰다. 그러나 이 법은 그 출발이 정전상태를 전제로 한 것이기 때문에, DMZ내의 세계평화공원을 조성하는 것이 전쟁을 억지시키는 효과는 가져 올 수 있겠지만, 분단을 고착화시키는 영구불변의 정전 국가가 되는, 예컨대 한반도의 통일을 가로막는 장치로 기능할 수 있다는 우려를 어떻게 불식시키면서 평화통일의 전초로서 작동시킬 수 있는 대전환으로서의 발상이 요구되는 것이다. 구체적으로 첫째, 평화체제 구축 없는 개발계획의 위험성. 둘째, 생태계 고려 없는 난개발의 무모함. 셋째, 대규모의 예산낭비. 넷째 단기적인 성과에 급급하는 조급함. 다섯째, 복원 불가능한 무리한 계획 추진. 여섯째, 토건․개발세력의 이익만을 보전해주는 반민주성. 일곱째, 민간개발 위주인 만큼 추후 재정부담 가중 우려. 여덟째, 지뢰 등 안전의 문제 등 다양한 문제를 야기한다는 것을 골몰히 검토할 필요가 있다. 비무장지대를 포함한 민통선 일원은 충분한 사회적 합의, 환경 보존의 원칙, 문화 ․ 역사적 가치 등을 고려하여 통일 이후의 대안을 모색하여야 하며, 현 상황에서는 주민생계대책과 아울러 미래를 위해 모든 개발을 유보해야 할 필요가 절실히 요청되고 있는 상황이다. DMZ ․ 민통선 일원은 난개발을 저지하고 생태계 및 역사성의 보존 그리고 한반도 민중의 지속가능한 경제적 생산단지로 설계되어야 한다. 그러기 위해서는 ‘접경지역지원 특별법’을 전면 재 검토하고 ‘DMZ 평화공원’이든 ‘생태평화벨트’든 일체의 개발계획을 유보하고, 그 예산 투입을 DMZ가 아닌 접경지역에 투자하여 개발을 유도하는 것이 국토이용의 효과적인 대안이 아닐 수 없는 것이다. 그리고 '자연유보지역' 관련 조항을 강화하여 민통선 일원의 국토 이용계획은 개성공단을 통해 확인되었듯이 남북한 사이의 평화 체제가 제도적으로 실질적으로 확립되기 전 까지는 매우 불안정하다는 것과 더욱이 DMZ지역에 대해서는 법적인 관할권이 한국 정부에 속하지 않고 있기 때문에 남북, 북미 사이에 합의가 존재하지 않는 한 사업을 진행할 수 없다는 현실을 감안할 때 그 본질은 매우 실현의 장애요소가 많다는 점이다. 또한 통일 이후라 할지라도 남북한 전체 DMZ지역에 대한 장기 계획이 수립되어야 할 것이며 법에 규정된 2년의 자연유보지역 기간은 너무 짧은 기간이기 때문에 최소 5년 이상으로 상향하여 개정해야 한다. 자연환경보전법이 정한 ‘자연유보지역’이라 함은 사람의 접근이 사실상 불가능하여 생태계의 훼손이 방지되고 있는 지역 중 군사상의 목적으로 이용되는 외에는 특별한 용도로 사용되지 아니하는 무인도로서 대통령령이 정하는 지역과 관할권이 대한민국에 속하는 날부터 2년간의 비무장지대를 말한다. 동법 제2조 13호에서는 민통선 일대 안전(지뢰)지도 작성, 환경생태농업, 밀원수 조림, 생태 탐방 등 지원, 산불감시 체계 점검 및 보완, 군부대 폐막사 및 임도, 도로 관리 등 산사태 대책 강구, 동 ․ 서간 생태회랑 계획 수립, 통일 이후 세계유산 등재 추진을 하는 지역으로 정의하고 있다. 독일은 통일되기 전 동서독 국경선 지역에 그린벨트를 조성(1393km)하고 죽음의 벨트(Death Belt)를 이른바 녹색벨트(Green Belt)로 지정하여 전체 국경지역의 약 28%를 자연보호지구로 지정하였다. 그리고 통일 독일은 이를 확대하여 약 38%의 국경지역을 특별보호지역으로 지정하는 것을 추진 중에 있다. 우리도 DMZ를 평화로운 통일한반도의 미래를 위해 자연보호구역으로 남겨두어야 한다. 한반도의 정전상태가 60년이 되었다. 정전은 종전이 아니기 때문에 여전히 전쟁 중이라는 것을 의미한다. 금년 상반기 내내 조성된 한반도의 전쟁위기 상황이 이를 웅변한다. 한반도는 핵무력이 서로 맞서는 가운데 군사적 충돌을 막을 어떠한 장치도 없는 상태로 내몰리고 말았다. 그러나 평화협정 관련 협상은 아직도 그 어느 단위에서도 시작되지 않고 있다. 그럼에도 ‘DMZ 평화공원 조성’을 말하는 것은 ‘ 정권의 정통성과 통치권 행사의 정당성은 별론으로 하더라도 박근혜정부는 민족의 미래와 동북아의 평화를 위하여 정전협정을 폐기하고 평화협정을 체결하는데 온 힘을 쏟기를 촉구한다. ‘DMZ’는 한반도의 평화체제가 제도적으로 보장되고 실질적으로 구축될 때까지 통일 한반도의 미래를 위해 일체의 모든 개발 계획을 DMZ가 아닌 접경지역에 초점을 맞추는 것이 타당하다고 본다.